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“大部制”開閘

即將在中共十八屆二中全會(huì)上提交中央討論的新“大部制”改革方案，包括民政部擴(kuò)大 社會(huì)管理等方面的權(quán)責(zé),；食品安全監(jiān)管部門整合,，成立專門的市場(chǎng)秩序監(jiān)管部門；國(guó)家海洋局?jǐn)U權(quán),，強(qiáng)化海洋綜合管理權(quán)限,；鐵道部與交通運(yùn)輸部有望整合；而此前 廣為流傳的“大能源”,、“大文化”,、“大金融”等部門的改革，暫未列入改革重點(diǎn),。

自2008年啟動(dòng)至今的上輪“大部制”改革,，重點(diǎn)不在整合 歸并、加減計(jì)算,，難點(diǎn)始終在于打破政府部門自身利益傾向,，轉(zhuǎn)變政府職能。改革開放30多年來,，已經(jīng)到了必須面對(duì)和解決實(shí)質(zhì)性,、深層次問題的時(shí)刻,，因此，各 界高度寄望新一輪“大部制”改革中重新設(shè)立類似國(guó)家體改委的實(shí)體性改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),，超越部門利益,，系統(tǒng)性、整體性地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革,。令人遺憾的是,，“新體 改委”未列入此輪改革的方案。

相較于上一輪“大部制”改革大刀闊斧地跨部門整合,，本輪改革重在局部“手術(shù)”,，這體現(xiàn)了十八大報(bào)告中“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”的總體原則，也顯示改革仍掣肘于壟斷利益,、部門利益糾葛,，未來任務(wù)依然艱巨。

——編者

聞樓梯響,，終見人下來,。

經(jīng)歷了五年的探索、總結(jié),、反思與爭(zhēng)論,，中國(guó)的“大部制”改革終于再度提上日程。2月下旬,，《財(cái)經(jīng)》記者從多個(gè)渠道獲悉,，新一輪“大部制”方案起草已基本完成，并會(huì)在即將召開的中共十八屆二中全會(huì)上提交討論,。

“大部制”又稱大部門體制,，是指對(duì)職能相同或相近的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合歸并，實(shí)行綜合設(shè)置,，以減少機(jī)構(gòu)重疊,、職責(zé)交叉，從而提高政府效能,。

2008 年的“大部制”改革改變了中國(guó)以往數(shù)十年來機(jī)構(gòu)改革中簡(jiǎn)單的“加減法邏輯”,，嘗試組建“大部制”為基本框架的政府機(jī)構(gòu)。一位參與本輪“大部制”改革方案討 論的專家表示,，新的“大部制”方案將在總結(jié)上一輪改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，按照明確的政府機(jī)構(gòu)改革的方向和目標(biāo)“再進(jìn)一步”，“改革方向不會(huì)逆轉(zhuǎn)”,。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,，新一輪的“大部制”改革草案的重點(diǎn)在于：強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，改善民生,，整合完善交通運(yùn)輸,、市場(chǎng)監(jiān)管等重要領(lǐng)域的管理體制,。

其 中，民政部將擴(kuò)大社會(huì)管理等方面的權(quán)責(zé),；國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室與國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局等部門的食品安全監(jiān)管職能進(jìn)行整合,，成立專門的市場(chǎng)秩序監(jiān)管 部門；國(guó)家海洋局亦將擴(kuò)權(quán),，強(qiáng)化海洋綜合管理權(quán)限,；各界呼吁最多的鐵道部與交通運(yùn)輸部將有望整合。而此前廣為流傳的“大能源”“大文化”“大金融”“大體 改委”等部門的改革,，暫未列入此輪“大部制”改革的重點(diǎn),。

相較于上一輪“大部制”改革大刀闊斧地實(shí)施多個(gè)部門的整合，本輪改革進(jìn)行“手術(shù)”的僅有少數(shù)部委,，更多的則是著眼于部委職能“微調(diào)”，這也體現(xiàn)了十八大報(bào)告中“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”的總體原則,。

“雖然草案已經(jīng)基本完成,，但在提交討論之前，仍存在變化的可能,。”上述接近方案討論的專家透露,，在二中全會(huì)之后，“大部制”改革方案才有望“定盤”,。

2013 年1月,，國(guó)家行政學(xué)院黨委書記、常務(wù)副院長(zhǎng)李建華在《求是》雜志撰文談及“大部制”改革時(shí)提出,，“要穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革,，對(duì)職能相近、管理分散的機(jī)構(gòu)進(jìn) 行合并,；對(duì)職責(zé)交叉重復(fù),、相互扯皮、長(zhǎng)期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,；對(duì)職能范圍過寬,、權(quán)力過分集中的機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)分設(shè)，逐步建成科學(xué)合理,、順暢高效的大 部門制行政機(jī)構(gòu)體系,。”

然而，形成方案僅僅是新一輪“大部制”改革的開始,，未來改革能否成功,，并最終實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，仍面臨諸多挑戰(zhàn),。

“無論是現(xiàn)有大部門的完善,，還是新大部門的增設(shè),，都應(yīng)從外延式轉(zhuǎn)軌到內(nèi)涵式，否則就會(huì)成為五年一次的新瓶裝舊酒,。”中國(guó)行政管理協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)沈榮華表示：“如果行政管理體制內(nèi)部存在的深層次問題依然沒有解決,，那(‘大部制’改革)就毫無意義了。”

民政擴(kuò)權(quán)

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,，此輪“大部制”改革中,，一向冷門的民政部將會(huì)擴(kuò)充職權(quán)，其社會(huì)組織管理,、社會(huì)建設(shè)職能將被強(qiáng)化,，并成為新亮點(diǎn)。

在之前的歷次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中,，民政部始終沒有進(jìn)行大的調(diào)整,，其基本職能亦變動(dòng)不大。

1988 年和1993年國(guó)務(wù)院兩次機(jī)構(gòu)改革都確定,，“民政部是國(guó)務(wù)院主管社會(huì)行政事務(wù)的職能部門”,。1998年的“大部制”改革中，民政部的職能定位得以延續(xù),，但 在政府部門序列上將其列入“國(guó)家政務(wù)部門”,，以進(jìn)一步加強(qiáng)它的行政管理職能。同時(shí),，民政部的部分權(quán)限也得到調(diào)整,。比如，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)職能被劃出,，并入 當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)和社會(huì)保障部,；承接民辦非企業(yè)單位登記管理、抗災(zāi)救災(zāi),、退伍軍人和離退休干部安置,、勘界等職能。此后,，民政部職能再無大規(guī)模調(diào)整,。

目前，除社會(huì)組織管理外,，民政部承擔(dān)的優(yōu)撫,、救災(zāi)、社會(huì)救助,、社會(huì)福利,、婚姻、殯葬管理等職能，多為國(guó)家對(duì)社會(huì)底層的救助幫扶,，職能較為局限,。

近 十年來，社會(huì)建設(shè)被提到重要地位,。十八大報(bào)告中更明確指出,，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)要在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)。而在社會(huì)管理創(chuàng)新中,，對(duì)社會(huì)組織管理的 改革是重要內(nèi)容,。2006年10月召開的中共十六屆六中全會(huì)中，“民間組織”的表述首次變更為“社會(huì)組織”,，具體包括社會(huì)團(tuán)體,、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位三 類,，其登記管理職能歸屬民政部門,。

長(zhǎng)期以來，中國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行登記管理與業(yè)務(wù)主管單位的“雙重管理”,，即在民政部門登記注冊(cè)之前,，社會(huì)組 織須找到一個(gè)政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)充當(dāng)“業(yè)務(wù)主管單位”。這造成大量草根組織無法注冊(cè),，游離在灰色地帶。而登記在冊(cè)的社會(huì)組織,，多和政府部門有千絲萬縷聯(lián) 系,，部分異化為“二政府”，代為行使行政職能,，甚至成為腐敗重災(zāi)區(qū),。

民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)楊岳曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，目前一些行業(yè)協(xié)會(huì)已淪為政府部門的“小金庫”,，政府部門不便收的錢由協(xié)會(huì)收,，又回流到政府部門，從全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)到地方性行業(yè)協(xié)會(huì)概莫能外,，以致中紀(jì)委把行業(yè)協(xié)會(huì)列為治理腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域,。

由于“雙重管理”，不少全國(guó)性社會(huì)組織的實(shí)際管轄權(quán)分散于各部委,，民政部門缺乏有效監(jiān)管手段,，只能在登記注冊(cè)時(shí)進(jìn)行資格審查，日常監(jiān)管主要依靠年檢,，且往往流于形式,。

民政部民間組織管理局內(nèi)部人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，此次“大部制”改革中,，強(qiáng)化民政對(duì)社會(huì)組織的管理權(quán),，廢除被詬病已久的“雙重管理”,，是最有可能的方向。

實(shí) 際上,，在此前的修法進(jìn)程中,，這一方向已露端倪。2011年3月,，《基金會(huì)管理?xiàng)l例(修訂草案送審稿)》中,，即已明確基金會(huì)不再需要業(yè)務(wù)主管單位，民政部門 成為唯一的登記管理機(jī)關(guān),，原有的分散管理模式向集中管理過渡,。后來這一草案送審稿雖未公開征求意見，但了解修法進(jìn)程的人士稱,，民政部門擴(kuò)大監(jiān)管權(quán)已成必 然,。

《基金會(huì)管理?xiàng)l例(修訂草案送審稿)》中增加了大量對(duì)民政部門的授權(quán)條款。比如,，登記管理機(jī)關(guān)履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí),，可以采取現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查取證,，以及查閱復(fù)印有關(guān)文件,、證照、賬簿,、電子數(shù)據(jù)等方式,，并可根據(jù)需要對(duì)印章和有關(guān)資料臨時(shí)封存。

一些地方民政部門已經(jīng)開始嘗試行使行政執(zhí)法權(quán),。2009年,，吉林省組建民間組織執(zhí)法監(jiān)察局，并下發(fā)《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法程序規(guī)定》,。江蘇省為增加執(zhí)法監(jiān)察工作的權(quán)威性,，不僅將主管機(jī)構(gòu)名稱改為“社會(huì)組織管理局”，還增掛了“社會(huì)組織執(zhí)法監(jiān)察局”牌子,。

除去對(duì)社會(huì)組織管理的強(qiáng)化,，在“社會(huì)建設(shè)”的大框架下，社區(qū)建設(shè),、社工建設(shè)等內(nèi)容未來也可能被一并整合進(jìn)民政部門,，并得以強(qiáng)化。

但在清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名看來,，這一方案仍不夠理想,。民政部門要成為社會(huì)建設(shè)主體，應(yīng)當(dāng)整合國(guó)家發(fā)改委社會(huì)司以及人力資源和社會(huì)保障部的一部分職能，成立“大社會(huì)部”,，從提供基本公共服務(wù)的角度展開社會(huì)管理改革,。

不過王名也承認(rèn)，這一方案難度很大,，最主要是涉及各部門之間的利益博弈,，“大部制改革，首先在部門層面就得取得共識(shí)”,。

清 華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津則認(rèn)為,，民政部門要強(qiáng)化社會(huì)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)理順與各地社會(huì)工作委員會(huì)(下稱社工委)的關(guān)系,。按照目前各地的通行設(shè)置,，社工委隸 屬黨務(wù)系統(tǒng)，但在北京等地已出現(xiàn)職能化趨勢(shì),，承擔(dān)了政府購(gòu)買公共服務(wù),、社區(qū)建設(shè)等具體工作，由于其部分職能與民政部門重合,，兩者在行使職權(quán)時(shí)經(jīng)常“打 架”,。而社工委在中央層面并無相應(yīng)設(shè)置，社會(huì)管理職能劃歸中央政法委,、綜治委,，帶有比較強(qiáng)烈的維穩(wěn)色彩，“反而拖了民政改革的后腿”,。賈西津認(rèn)為,，社會(huì)建 設(shè)管理改革，必須讓社會(huì)組織,、社區(qū),、社工都成為建設(shè)主體,，而非維穩(wěn)對(duì)象,。

食品監(jiān)管“無縫化”嘗試

在本輪“大部制”改革中，對(duì)食品安全監(jiān)管職能的整合將成為重點(diǎn)之一,。其目標(biāo)是要建立“統(tǒng)一監(jiān)管”的體制,，這也符合大部門體制所確定的“一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的設(shè)想。

近年來頻發(fā)的食品安全事件,，讓公眾感到焦慮和擔(dān)憂,，也讓分管食品安全監(jiān)管相關(guān)機(jī)構(gòu)焦頭爛額，疲于應(yīng)對(duì),。多頭監(jiān)管,、分段管理的體制，已成為制約中國(guó)食品安全監(jiān)管的最大障礙。

目前,，中國(guó)的食品安全監(jiān)管權(quán)分散在農(nóng)業(yè),、質(zhì)檢、商務(wù),、工商,、藥監(jiān)等系統(tǒng)中。以農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)消費(fèi)鏈為例,，農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)環(huán)節(jié),，質(zhì)檢部門管理加工環(huán)節(jié)，流通環(huán)節(jié)則由工商部門監(jiān)管,，最后的餐飲環(huán)節(jié)由藥監(jiān)部門把關(guān),。由于涉及的監(jiān)管部門和環(huán)節(jié)太多，且力量分散,，分段監(jiān)管體系難以避免縫隙和盲區(qū),，進(jìn)而造成部門之間責(zé)任不明確、互相推諉,，并使得食品安全事件一再發(fā)生,。

2008年以來，“三聚氰胺奶粉”事件,，沈陽“毒豆芽”事件和河南“瘦肉精”事件等,，皆使現(xiàn)有體制之弊暴露無遺。

此 外,，中國(guó)現(xiàn)行體制也與國(guó)際食品安全監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)相逆,。以美國(guó)的食品安全監(jiān)管制度為例，其按照產(chǎn)品種類進(jìn)行職責(zé)分工,，不同種類的食品由不同部門管理,，農(nóng)產(chǎn) 品歸農(nóng)業(yè)部管理，農(nóng)產(chǎn)品以外的其他食品由美國(guó)食品和藥品管理局(FDA)負(fù)責(zé),，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)品流程的無縫監(jiān)管,，出現(xiàn)問題無法推諉。

實(shí)際上,， 中國(guó)一些地方嘗試,，已為進(jìn)一步改革提供經(jīng)驗(yàn)。比如,，深圳和順德進(jìn)行的“大部制”改革試點(diǎn),，便在食品安全集中監(jiān)管方面做出探索，學(xué)界大多持肯定態(tài)度,。兩地的 改革模式大體相同,，都將分散于原工商,、質(zhì)檢、藥監(jiān)等部門的食品安全監(jiān)管職能進(jìn)行整合,，劃歸給新設(shè)立的機(jī)構(gòu)——深圳稱為市場(chǎng)監(jiān)督管理局,，順德則叫做市場(chǎng)安全 監(jiān)管局。

然而,，深圳和順德的做法,，也受到了現(xiàn)有管理體制的挑戰(zhàn)，最大的問題便是“一個(gè)媳婦要應(yīng)付多個(gè)婆婆”,。國(guó)家行政學(xué)院副教授王靜舉例說 明這個(gè)問題,，廣東省工商局召集重要會(huì)議，希望下級(jí)單位認(rèn)真對(duì)待,，深圳市場(chǎng)監(jiān)督管理局就要有一位副局長(zhǎng)去參加會(huì)議,，同樣在質(zhì)檢、衛(wèi)生方面,，也要設(shè)置副職對(duì) 應(yīng),。王靜認(rèn)為，如果只在基層做部門合并,，就會(huì)導(dǎo)致與上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)接時(shí)出現(xiàn)障礙,，“中央層面應(yīng)該首先理順這個(gè)問題，地方才好做事”,。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,，全國(guó)性的食品安全監(jiān)管改革，最大可能是參照深圳和順德的模式,。一位接近國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的專家透露,，一個(gè)名為市場(chǎng)秩序監(jiān)管總局的機(jī)構(gòu)可能會(huì)被設(shè)立。

從 各系統(tǒng)的內(nèi)部改革來看,，新一輪的食品安全監(jiān)管改革可見脈絡(luò),。2011年，全國(guó)省級(jí)以下的工商和質(zhì)檢部門開始從垂直管理調(diào)整為地方政府分級(jí)管理,。在此之前,， 省級(jí)以下藥監(jiān)部門也開始了分級(jí)管理調(diào)整。根據(jù)2009年實(shí)施的《食品安全法》規(guī)定,，食品安全由地方政府負(fù)總責(zé),，減少中央政府的干預(yù),，可以方便地方政府行使權(quán)力,。

但是，對(duì)于這種分級(jí)管理的調(diào)整,，地方工商和質(zhì)檢系統(tǒng)的抵觸情緒較大,，最主要的擔(dān)心是,，在改成屬地管理以后，未來在人員編制,、經(jīng)費(fèi)支持上會(huì)處于弱勢(shì)地位,，部門的力量會(huì)被削弱。但在王靜看來,，這種擔(dān)心并不必要,，隨著地方政府真正認(rèn)識(shí)到食品安全的重要性，應(yīng)會(huì)給予相關(guān)的保障,。

然 而,，一旦涉及到部門整合，首先需要克服的障礙就是編制,、人員和設(shè)備等矛盾,。在2009年的調(diào)整中，地方藥監(jiān)局從衛(wèi)生局接手餐飲服務(wù)監(jiān)管職能,，但相應(yīng)的人員 和檢測(cè)設(shè)備并沒有及時(shí)劃轉(zhuǎn),，用了兩三年的時(shí)間才消化掉問題。湖南會(huì)同縣藥監(jiān)局原副局長(zhǎng)朱寶利也表示,，一開始,，基層藥監(jiān)系統(tǒng)對(duì)餐飲服務(wù)的管理審批并不適應(yīng)， 當(dāng)時(shí)從衛(wèi)生部門轉(zhuǎn)來的人員大部分不是餐飲專業(yè)的,，以預(yù)防醫(yī)學(xué)的居多,，專業(yè)不對(duì)口。“我們局去年才剛剛理順餐飲服務(wù)的審批職能,，人員擴(kuò)編,，也培訓(xùn)了(如果成 立新的機(jī)構(gòu))，現(xiàn)在又要交出去,。”朱寶利抱怨,。

而對(duì)于本輪食品安全監(jiān)管體制的調(diào)整，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安持謹(jǐn)慎態(tài)度,。他認(rèn)為,，實(shí)現(xiàn)食品 安全無縫監(jiān)管的改革趨勢(shì)是正確的。不過,，食品安全監(jiān)管權(quán)力下放后,，地方政府對(duì)于本地急性、重大食品安全事件勢(shì)必更加關(guān)注,，但出于保護(hù)本地稅收和就業(yè)的考 慮,，可能會(huì)對(duì)產(chǎn)生長(zhǎng)期、慢性危害的食品安全管理不夠嚴(yán)格,。

“大海洋”格局期待

在過去的一年之中,，從渤海溢油事件,，到南海、東海主權(quán)之爭(zhēng),，海洋管理的地位從中央決策層面到民眾層面都得到了前所未有的重視,。業(yè)內(nèi)多位專家表示，這很有可能成為海洋管理體制改革的契機(jī),。

1964 年,，中國(guó)已設(shè)立國(guó)家海洋局。但直到1989年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中,，國(guó)家海洋局才被明確為管理全國(guó)海洋事務(wù)的職能部門,，同時(shí)原有分散的海洋行業(yè)管理得以保 留。至此,，“海洋綜合管理與分部門分級(jí)管理相結(jié)合”的體制確立,，并延續(xù)至今。但海洋局一直被認(rèn)為是“弱勢(shì)部門”,，海洋的實(shí)際管理職能分散于海洋,、漁政、海 事,、公安邊防,、海關(guān)、國(guó)土,、文物,、旅游以及石化、石油企業(yè)等各部門和行業(yè),。

隨著時(shí)間的推移,，這一體制已經(jīng)日漸成為中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋權(quán)益維護(hù)的掣肘。

2003 年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》是中國(guó)首個(gè)指導(dǎo)全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件,。該綱要涵蓋了海運(yùn),、船舶工業(yè)、港口開發(fā)等多個(gè)領(lǐng)域,，涉及多個(gè)職 能部門,。在中國(guó)海洋大學(xué)海洋經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉曙光看來，該綱要在實(shí)施過程中首先暴露出來的問題便是實(shí)施主體不明確,。

此外,，目前中國(guó)的海洋執(zhí)法 權(quán)同樣分散在海監(jiān)、漁政,、海關(guān),、海事、公安邊防等多個(gè)部門手中,。一位基層漁業(yè)監(jiān)督管理站站長(zhǎng)表示,，海洋執(zhí)法的現(xiàn)狀是，各個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍皆遵照各個(gè)主管部門頒布 的法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法,。“比如漁政主要遵守的是《漁業(yè)法》,，漁政的船出去只能管捕魚的，其他的不能管,，因?yàn)闆]有執(zhí)法權(quán),。”

現(xiàn)實(shí)中高度分散的行業(yè)管理，使得國(guó)家海洋局無論是在海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展或是海上突發(fā)事件的處置中,，處境都頗為尷尬,。

實(shí)際上，海洋管理體制改革多年呼聲不斷,。早在上世紀(jì)90年代末,，時(shí)任國(guó)家海洋局管理司司長(zhǎng)鹿守本就開始呼吁對(duì)海洋的綜合管理?！度珖?guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》,，更明確表達(dá)了逐步理順海洋管理體制的方向。

在2012年3月召開的十一屆全國(guó)人大第五次會(huì)議上,，全國(guó)人大代表,、國(guó)家海洋局黨組成員、紀(jì)委書記呂濱總結(jié)海洋管理體質(zhì)存在的弊端主要包括,，缺乏高層次的統(tǒng)籌決策機(jī)制,，海洋行政主管部門的權(quán)威性不夠，海上執(zhí)法力量分散,，效能發(fā)揮不足,。

呂濱還向全國(guó)人大提交了《關(guān)于改革完善我國(guó)海洋管理體制的建議》(下稱《建議》)。這份《建議》可視為國(guó)家海洋局對(duì)未來海洋管理體質(zhì)改革的預(yù)期,。

《建 議》分別從以下三個(gè)層面展開闡述,。一是在決策層面，成立中央海洋工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，成員由中央,、軍隊(duì)和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門相關(guān)負(fù)責(zé)人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)向中央 提出事關(guān)國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展的大政方針和政策建議,，處置海上突發(fā)事件,。二是在管理層面，成立國(guó)務(wù)院直屬海洋主管部門,，涉海有關(guān)職能由該部門實(shí)施綜合管理,。三 是在執(zhí)法層面，組建中國(guó)海洋執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì),。整合海洋執(zhí)法力量,，建立一支統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍,。

目前，在中央決策層面加強(qiáng)對(duì)海洋領(lǐng)域直接管理已無懸念,，已經(jīng)成立的中央海權(quán)辦成員即包括海洋局,、外交部、公安部,、軍方相關(guān)部門等,。

然而，在管理層面和執(zhí)法層面的整合,，則不得不囿于多部門利益的協(xié)調(diào),，以及權(quán)責(zé)的劃分，一直難有動(dòng)作,。

比如,，上世紀(jì)80年代以前海洋局僅設(shè)于國(guó)家層面，并未向省市縣一級(jí)延伸,。為了能夠調(diào)動(dòng)國(guó)家和地方雙向管理,，中國(guó)開始向地方賦予海洋管理權(quán)責(zé)。但是,，到底選擇單成立一個(gè)系統(tǒng),，還是在原有的基礎(chǔ)上擴(kuò)增，卻是一個(gè)問題,。

 

反復(fù)權(quán)衡后的結(jié)果是,，在省市縣一級(jí)漁業(yè)局增設(shè)了海洋管理職責(zé)，合并成海洋與漁業(yè)局(廳),。一位退休的省級(jí)海洋與漁業(yè)廳副廳長(zhǎng)就表示,，同樣一件事情，在國(guó)家海洋局開完會(huì)匯報(bào)后,，還要去漁業(yè)局匯報(bào),。

海洋管理體制改革遲遲沒有啟動(dòng)的另一個(gè)原因在于，究竟是將國(guó)家海洋局交由國(guó)務(wù)院直接管理,，還是成立一個(gè)類似于能源管理委員會(huì)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),，決策層意見尚未統(tǒng)一。

而在新一輪“大部制”改革中,，有望從中央層面理順海洋管理體制,。一位接近國(guó)家海洋局的人士透露，中編辦和中組部都已經(jīng)到海洋部門和省市做過調(diào)研,，可以說這方面的基礎(chǔ)工作已經(jīng)做了多年,，“這次應(yīng)該能上兩會(huì)”。